國企高管雙軌制問題，是國企改革與國企高管薪酬改革的階段產物。在當前階段，由于國企薪酬體系與市場化的薪酬體系尚存在一定的差異性，因而無論是選擇雙軌還是并軌，均需要從雙軌的來源與矛盾出發，設計配套的機制。

破解國企高管薪酬雙軌制難題

隨著國有企業現代企業制度的進一步推進，職業經理人制度逐漸建立，如何科學、合理地確定國有企業經營管理人員的薪酬，建立有效的長效激勵約束機制，充分發揮企業家的作用，成為國有企業深化改革不可回避的問題。

薪酬雙軌制源于人才雙軌制

國有企業薪酬雙軌制體系的矛盾，即“體制內高管”與“外聘社會化高管”之間的雙軌差異，一直是國有企業改革的“硬骨頭”。我國國有企業雖然都稱“國有”，但實際上由于管理的層級和形式不同，種類繁多。中央直接管理的大型國有企業有100多家，而省、市管理的國有企業數量也不少。

不同的國有企業，薪酬制度不同。上市國有企業管理者的薪酬基本上按照市場方式來決定，而沒有上市的國有企業管理者的薪酬則由上級主管機關通過行政的方式來決定。中央直管的大型、特大型國有企業的管理者都是行政任命，具有相應的行政級別，例如中石化、中石油、中建等特大、超大型國有企業，董事長、總經理大都具有部級、副部級的行政級別，其薪酬都是由中央政府設限和嚴格規定的，這是行政決定薪酬模式。

但大型國企員工幾十萬乃至上百萬，下屬的分支機構眾多，在薪酬制度上往往企業集團直屬單位比較統一，而對集團內分支機構的要求則相對寬松，這就導致國企集團內各下屬企業、分支機構、區域分子公司“各自為戰”，分別按照市場模式進行薪酬的設計和調整，各自的水平、結構差異較大，有些分支機構、子公司甚至開辟了獨立的薪酬來源。對于集團化的國企來說，要想做出系統的薪酬規制已經比較困難，由于影響的人群較多較廣，遭遇的“反彈”也比較強烈。

這樣一來，就出現了國有企業薪酬形成的雙軌制、多軌制，產生了部分人薪酬偏高，少數人過高；中型企業或下屬企業高管薪酬高于大型企業或集團高管，薪酬關系倒掛；不是由國資委管的子公司、孫公司的高管薪酬，其水平反而大大高于母公司高管；國有企業大董事長、大經理的薪酬比分支機構、子公司的小董事長、小經理的薪酬低的怪現象。

近幾年來，隨著國有企業市場化改革的進一步深入，國有企業轉型、產業升級過程中帶來的雙軌制薪酬矛盾更加凸顯。比如，很多央企為了避免“金融設限”帶來的困境，加快在金融產業拓展的步伐，力圖實現“產融結合”，很多傳統行業的國有企業，如大鋼鐵、石油、發電集團均開始成立金融控股平臺，間接參股于證券、銀行等金融機構，或是直接成立各類信托公司、投資公司。在金融產業平臺設立過程中，往往是由國有企業集團派駐人員搭建領導班子，這些人也就是大家傳統所定義的“體制內高管”。但由于傳統國企對金融行業不熟悉，往往需要從外部市場招聘金融行業的市場化人才，需要支付大大高于體制內人員薪酬的報酬，這樣就產生了體制內、外人員的薪酬差異問題。

薪酬雙軌制源于人才來源的雙軌制。“體制內高管”往往是體制內循環，由組織部門任命，具有行政級別，享受體制內的各種福利，雖然也有可能存在形式上的勞動合約，但實際情況是，派駐到二級、三級機構可能更多是一種短期行為，業績做好了，可以調回集團甚至高升。如果做得不好，可以被調到其他的機構去繼續任職，并不會丟了飯碗。而市場化招聘的高管，則要真刀實槍去拼殺，做得不好只能結束合約走人。因而，不同的來源與去向導致了對不同高管的價值判斷，體現了對薪酬的不同訴求。

因此，如何調節集團企業內部各單位之間的不合理差距，在“雙控”的前提下進一步對各下屬企業的薪酬管理模式、增長機制進行全面、規范的管理，平衡市場化薪酬與體制內薪酬的矛盾，是擺在許多大型國有企業面前的難題。

現有薪酬雙軌制弊端重重

國有企業雙軌制薪酬體系矛盾，即“體制內高管”與“外聘社會化高管”之間的薪酬雙軌確定模式弊端重重，嚴重制約了國有企業現代企業制度的建立，影響了國有企業效益的提高和競爭力的增強。主要弊端表現在下列幾個方面：

一是影響了部分高管積極性的發揮，不利于國有企業的發展。薪酬較低的“體制內高管”大多是政府派出的具有身份和地位的“行政官員”，他們沒有經過市場招聘，往往在董事長、總經理的主要位置上任職，直接決定著國有企業的發展和未來。但面對著自己屬下子公司、分公司的那些“外聘社會化高管”拿著比自己高得多的薪酬，容易產生心理不平衡，一定程度上會影響他們的進取心；而那些“外聘社會化高管”，面對“體制內高管”令人欽羨尊敬的“行政級別”、“政府官員”的隱性福利以及未來可能高升的前景，也產生心理失衡，覺得自己雖然薪酬高一點，但崗位不穩定、前景無盼頭、責任大如山、壓力如石頭，于是也只是勉強應付規定的指標，企業不創新、技術不升級、產品不轉型、市場不開發，導致企業競爭力得不到提高。

二是助長了國企高管違規違紀的僥幸心理。既然國企高管存在薪酬決定的雙軌現象，一些高管往往用打擦邊球的方法搞隱性薪酬，以職務消費來彌補薪酬不高，導致違規、違紀甚至違法現象屢屢發生。國家對央企的審計已揭露了大量高管違規現象：領導職務消費不清、假發票、違規發薪酬和福利費、工會經費不當使用、商業保險（放心保）的違規購買等，形式多樣。整改后國企的非貨幣化薪酬悉數取締，結果直接受影響的高管人員進行消極對抗，進一步引發國企競爭力降低。

三是人為地加大收入分配的不平衡狀態。一方面，“體制內高管”與“外聘社會化高管”薪酬不平衡，“外聘社會化高管”的薪酬收入大大高于“體制內高管”薪酬，引發薪酬體系管理上的混亂，人為地為國有企業現代企業制度建立設置障礙。另一方面，壟斷性行業的高管薪酬與競爭性行業的高管薪酬不平衡：壟斷性行業的高管薪酬明顯偏高，這些行業在享有國家壟斷保護的條件下，高管卻享有與國際接軌甚至超過國際水平的薪酬收入，這明顯透露出收入分配政策的不公。另一方面，高管薪酬與投資人回報、員工收入之間存在著不平衡，改革開放以來這些年，高管薪酬與員工收入、投資人回報之間的差別越擴越大，這勢必影響企業內部各方的利益關系，引發矛盾和對立，最終影響企業發展。

四是扭曲權責，侵蝕市場經濟的基石。薪酬的決定是國有企業系統性改革中的重要環節，但在個人身份沒有市場、約束機制沒有市場的前提下，實行雙軌制的薪酬激勵機制，只會將權責扭曲，讓“市場薪酬”變成“利益輸送”，其消極因素反而成為犧牲效率、漠視公平的形式，侵蝕我國市場經濟的基石。

發揮市場決定性作用

國企高管薪酬的雙軌制問題，是國企改革與國企高管薪酬改革的階段產物。在當前階段，由于國企薪酬體系與市場化的薪酬體系尚存在一定的差異性，因而無論是選擇雙軌還是并軌，均需要從雙軌的來源與矛盾出發，設計配套的機制。

首先，進一步深化國有企業改革，加快現代企業制度建設。國有企業高管薪酬體系的雙軌制，主要根源在于國有企業本身的定位模糊，到底是政府機關還是企業，界限不清，從而導致國有企業高管似官非官、似商非商、“亦官亦商”的模糊身份。因此，要解決國有企業高管薪酬的雙軌現象，就要按照十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定精神，厘清國有企業的地位和身份。

對于那些確實關系國計民生、國家經濟命脈或者國家安全的企業，就明確地按照“行政官員”身份，采用國家公務員的管理模式進行管理，這類企業的高管具有行政級別，享受相應的公務員待遇和福利，薪酬不與市場接軌，對他們考核主要不是按照財務指標，而是看他們所提供的公共產品或公共服務的質量。

對于那些市場化程度較高的競爭性企業，采用完全市場化的運作模式，與政府脫鉤，企業高管取消行政級別，是完全市場化的職業經理人，政府對他們進行財務指標考核。

對于那些有一定政策性或壟斷性、提供具有特殊性的產品或服務的準市場化企業，政府應盡快采用資本管理方式，派出具有行政級別的資本代理人擔當巡視員角色，高管則完全采用市場化的方式進行管理。

對于完全市場化管理的國有企業高管的薪酬，政府可以參照市場平均薪酬的系數，規定一個上限，然后對招聘來的高管人員通過工作評價的方式，用市場參照系數進行調節，最終確定他們的薪酬水平。

其次，摒棄管理者的亦官亦商雙重身份。國有企業要盡快實施職業經理人制度，破除國有企業的行政級別，管理者通過市場招聘，其薪酬由市場決定（政府官員只能以公務員身份，維護國家作為出資人的權益，薪酬按照公務員標準線進行管理）。即使是那些公用性、需要壟斷的國有企業，也要盡快建立混合所有制，引入市場化因素，讓市場起決定性作用，這樣就能破除亦官亦商的特殊身份，解決亦官亦商的高管們坐收雙份紅利這一最糟糕的激勵機制現象。

再次，實行市場化定薪，嚴格績效考核，打通官商一體的晉升通道。提升國有企業的競爭力，創造國有企業良好的績效，必須要有最優秀的管理人員。而最優秀的管理人員需要通過市場競爭的方式，按照市場決定的價格招聘。因此，所有國有企業的高管人員必須放棄體制內身份，不再通過行政任命的方式，而是由出資人從市場上進行招聘，并以嚴格的績效條件為約束，以“低固定+高浮動”的方式按照市場價格決定薪酬。對于那些在國有企業工作中創造佳績，且本人愿意進入公務員體制內的管理人員，組織部門應按照干部管理程序，依據其德才表現安排到相應級別的崗位上任職，打通官商一體的上升通道。

最后，完善制度，健全對國有企業管理者的監管。國有企業管理者通過市場招聘、按照市場標準決定他們的薪酬標準后，國家作為出資人就要維護國有資本利益，對企業管理者進行完善的監管，明確他們的行為規范，細化其責任、權利和義務，建立科學合理的激勵機制，控制“道德風險”，保證國有資產營運目標的實現。