至少在直接的成本收益層面，對于像上海這樣外來人口持續增長的地區，已經不存在所謂的“非戶籍人口市民化的成本”問題。如果像上海這樣非戶籍人口接近50%的城市都能夠承受，那么外來人口更少的地區就更加沒有壓力。從這個意義而言，以成本來回應戶籍改革問題，這并不是一個站得住的理由。

一、問題的提出

2012年1月17日，國家統計局發布統計數據稱，截至2011年年末，中國大陸城鎮人口比重達到51.27%。這是中國歷史上第一次出現城市人口超過農村人口。

城市化的好處顯而易見。兩千多年前，古希臘哲人亞里士多德就曾說過：“人們為了生活來到城邦，為了更好的生活留在城邦。”城市化是現代經濟增長的重要推動力，這已為現代經濟史所證實，因為人口在城市中聚集，會產生顯著的規模效應，大幅度降低經濟活動的平均成本和邊際成本，使得經濟收益大幅度增加。這是中國政府大力推進城市化的最重要原因。

城市化的好處并不僅限于經濟上，同時還體現在公共治理和民生等各個領域。由于城市人口聚集的規模效應，公共服務（比如醫療、教育等領域）的邊際成本大為降低，這使得普及基本公共服務、提高公共服務的質量成為可能。更重要的是，城市化有助于促進公平的發展，逐步縮小城鄉和地區之間的差距（以《中國統計年鑒2009》提供的數據為例，我們會發現這樣一個事實：城市化水平越高的省份，省內的城鄉居民收入之比也越小。參見中國發展研究基金會：《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化》，人民出版社2010年版）。早在1776年，英國經濟學家亞當·斯密就在《國富論》中指出，工商業都市的增加與富裕，為農村的產品提供了巨大而便利的市場，促進了農村的開發，并使農村突破傳統關系的制約，變得更有秩序，有好的政府，有個人的安全和自由。

從理論上講，城市化更有利于集約利用土地。但是，如果把中國的城市化與類似國家相比較，就會發現中國的城市化過程中存在諸多的土地利用不當：在中國經濟快速發展、城市急劇擴張的1980年至2005年間，經濟每增長1％，占用農地2萬公頃左右；而日本在1965年至1984年的快速發展時期，GDP每增長1％，占用農地2500公頃左右。也就是說，中國GDP每增長1％的占地面積是日本的8倍。（參見陸銘：《城市化三辯》，《財經》2011年第18期）

同時，中國土地城市化的速度遠遠高于人口城市化的速度，土地浪費現象嚴重。據統計，全國城市建成區面積由1981年的7438平方公里增加到2008年的36295平方公里，年平均拓展速度為6.3%，遠高于同期城鎮人口的年增長速度4.21%和城鎮化的年增長率3.11%, 建成區人口密度呈現不斷下降的趨勢（見圖1）。

為什么更多的城市面積卻容納不了更多的城市人口？城市化的成本，可能是一個重要原因。所謂城市化的成本，大致可分兩類：一類是為城市化提供基礎設施的成本，即路橋建設、地下管網和其他公用設施的成本，我們稱之為“土地城市化”的成本；二是非戶籍人口市民化，即從基本不享受公共服務的農民轉變為享受現代城市公共服務的市民的成本，我們將其稱為“人的城市化”的成本。從過去三十多年，尤其是近二十年的城市建設經驗來看，各級政府為解決土地的城市化，已積累了相當多的經驗，比如城投債就是地方政府為解決城市化過程中基礎設施建設的經費問題而形成的金融機制。但是對于“人的城市化”，地方政府的舉措卻乏善可陳。

地方政府應對“人的城市化”缺乏積極舉措，很重要的一個原因可能是，非戶籍人口的市民化需要巨額成本，這會給地方政府帶來沉重的經濟負擔，最終導致人口流入地經濟停滯。天下沒有免費的午餐，非戶籍人口的市民化，也就是城市給非本地戶籍居民提供的教育、醫療、社會保障等公共服務，自然需要財政支出。從短期看，缺乏“人的城市化”的“偽城市化”對現有城市居民和地方政府是有利的：由于不需要為外來人口提供公共服務，地方政府的財政負擔大大減輕；更多勞動力在城市里創造了更多財富，但受益人口并沒有增加，因此城市原有居民也會支持這樣的制度。（2012年年初，網上流傳著一位上海年輕母親的一封信，主要內容是認為“外來人員子女入學分享了上海本來有限的資源”。據統計，到2011年末，上海常住人口達2347.46萬人，其中外來常住人口達935.36萬人，已占全市常住人口總量的39.8%。這些外來人口及其子女都要在本地享受教育和醫療等公共服務，自然會對本地財政帶來極大壓力。）

但由此導致的問題也顯而易見。一方面，在現行模式下，由于非戶籍人口無法在工作地享受公共服務，這部分群體的理性選擇就是壓縮支出，將工作地只視為一個工作而非消費處所。這樣，認為城市化會促進內需的說法，就并未在這個群體上得到印證（一項由清華大學社會學系與中國青少年發展基金會聯合組成的“新生代農民工研究”課題組的調查表明，新生代農民工2010年平均年度結余9684元，其中寄回家的錢為5654元，占比58.4%；老一代農民工平均年度結余15378元，其中11063元寄回家，占比72.0%）。另一方面，從長時段來看，公共服務若不能均等地讓所有居民受惠，將導致社會族群分裂，城市內部紛爭增加（目前很多群體性事件往往是由不同族群之間的沖突引起。從2010年開始，很多地區爆發了原住民和外來移民之間的沖突，如廣東增城市新塘事件、浙江湖州市織里事件；更為重要的是，在中國東部地區，很多經濟發達地區的外來務工人員數量已經超過本地區民）。

二、如何測算“人的城市化”的成本？

以往有關“城市化成本”的研究，具體涉及“非戶籍人口市民化的成本”時，存在三個特點。一是研究對象過于狹隘，專指農村戶籍人口流動到城市，忽略了大量城市戶籍人口的跨省區流動；二是將非戶籍人口市民化的成本界定為政府投入成本和個人投入成本，雖然具體內涵仍然沒有共識，但大多包括社會保障成本（醫療和養老）、義務教育成本以及住房成本，且這三類是成本最高的類別；三是將非戶籍人口市民化過程中的公共成本都歸為政府投入成本，沒有將相關公共開支中政府成本和個人成本分開考慮，依然在用計劃經濟的方式分析非戶籍人口的市民化。

根據前人的研究成果，本文以上海為研究對象，集中研究上海市政府2008年至2012年在義務教育、基本養老保險這兩項占政府財政支出比重最高的剛性支出項目上的收支情況，測算出非戶籍人口、本地市民分別在這兩項公共支出上的占比情況。

人的城市化，或者說非戶籍人口市民化的進展之所以緩慢，很重要的一個因素是成本。在現有模式下，土地能夠給地方政府帶來巨額財政收入，因此地方政府更有激勵去推動土地的城市化；但由于非戶籍人口市民化需要支出，因此在推動人的城市化方面，地方政府的積極性并不強烈。一個非常有趣的現象是，無論是學界還是公眾，對于基礎設施的成本，都視為經濟機遇，但是對于人口城市化的費用，卻一直視為政府的負擔（參見李迅雷：《城鎮化：中國經濟再增長的動力或阻力？》，華爾街日報中文網，2012年11月19日）。

那么，非戶籍人口市民化的成本到底是多少？如表1所示，自2005年以來，包括中科院、原建設部、中國發展研究基金會、國務院發展研究中心和中國社科院等六家機構測算過，非戶籍人口市民化的人均成本從1.5萬元到13萬元不等。

據國務院發展研究中心研究人員金三林和許召元在《農民工市民化的成本測算》課題中的估算，這些成本大致由以下幾個方面構成：1.非戶籍人口隨遷子女教育成本；2.醫療保障成本；3.養老保險成本；4.民政部門的其他社會保障支出；5.社會管理費用；6.保障性住房支出。如果以每個非戶籍人口市民化的成本再乘上目前的非戶籍人口數量，總支出當然龐大，因為，據國家統計局于2013年5月27日發布的《2012年全國非戶籍人口監測調查報告》，我國非戶籍人口總數已達26261萬。

不過需要指出的是，并不是所有支出都是當下立即支付，很多是未來幾十年內的成本。就像金三林和許召元對媒體解釋的那樣：“農民工市民化成本的支出是一個長期的過程，并不是需要一次性投入，而是伴隨著農民工市民化的過程。短期來看，義務教育和保障性住房是主要支出，遠期來看養老保險補貼是主要支出。其中義務教育和保障性住房的支出占總成本的三分之一左右，養老保險補貼約占總成本的40%-50%，但養老保險補貼受養老金支出政策的影響很大。” （《新京報》2013年3月30日）

更需要注意的是，包括醫療保障、養老、住房等支出，絕大多數都是由非戶籍人口自己承擔或者是由其供職的企業承擔，不需要政府額外支出。同時，越來越多的非戶籍人口市民化會帶來巨額現金流，改善當下城市在公共服務領域的財政支出結構。與年輕的非戶籍人口相比，大城市的老齡化挑戰已經凸顯，在現收現付的養老金體系下，非戶籍人口市民化給城市帶來的收益遠超過公共服務所需要的成本。

基于這個思路，我們提出一個“以社保換教育”的非戶籍人口市民化思路。在目前的公共服務提供機制下，對城市居民而言，教育資源被分攤可能是看得見的利益受損，社保給他們帶來的壓力卻是隱性的。從政府的財政支出來看，養老金支出的壓力才是真正的壓力，教育支出則是小問題。但對于外來常住人口而言，社保是幾十年后的事情，子女教育則是當下必須解決的問題。這樣，新老居民和地方政府在這里找到了最大公約數。更需要注意的是，教育經費支出，還可以增加相關就業，對很多大城市而言，由于本地戶籍人口減少，很多學校的老師已經有失業的危險。（以上海為例，根據《上海統計年鑒》提供的數據，2012年上海普通高中的招生數為52497人，高中在校生人數為157709人；但是在1999年，上海高中的招生數為80024人，在校生人數為232828人。短短13年間入學人數減少了近一半。）

三、非戶籍人口市民化的成本與收益

以上海為例 之所以選取上海作為樣本來討論非戶籍人口市民化的成本與收益問題，很重要的一個原因是它很有代表性：第一，經過30多年的經濟發展，上海的常住人口已經從1978年的1100萬變成2013年的2415萬，新增加的人口絕大多數都是非戶籍人口（根據《2013年上海市國民經濟和社會發展統計公報》，截至2013年末，全市常住人口總數為2415.15萬人，其中戶籍常住人口1425.14萬人，外來常住人口990.01萬人。2011年5月，上海市統計局負責人曾對《中國經濟周刊》表示：“上海常住人口近5年的增長可謂迅猛，但上海戶籍人口自然增長已連續18年為負增長。”參見《中國經濟周刊》2011年第19期）；第二，上海作為國內人口最多的城市，非戶籍人口在2013年已占常住人口的40%，如果上海非戶籍人口市民化不存在巨大成本，那么非戶籍人口