自住建部2005年發布《關于住房公積金管理若干具體問題指導意見》（以下簡稱意見）中提到“有條件的地方，城鎮單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金；城鎮個體工商戶、自由職業人員可申請繳存住房公積金”，到今年《住房公積金管理條例(修訂送審稿)》明確“無雇工的個體工商戶、非全日制從業人員以及其他靈活就業人員，可以由個人繳存住房公積金，并享有提取、貸款等權益”，已整整過去了十年之久。前后除了對人群描述的字眼上有改動意外，其內涵沒有變化。

送審稿中所提及人群中，占比最大的就是我們通常所說的“農民工”。他們進入城市參與經濟活動后涉及的一系列權益保障問題，也成為城鄉管理者眼中無法忽視的“農民工問題”。其發展大致經歷了三個階段。

第一階段從80年代開始。鄉鎮企業雨后春筍蓬勃發展，吸納了一億多的農村轉移勞動力，此時的農民工守家在地，根本不需要考慮住房問題。

1988年后，國家政策緊縮，鄉鎮企業失去資金和政策上的扶持或傾斜，大面積的不景氣。隨后適逢南巡講話和城鎮供糧制度取消，1992年便出現了4000萬民工涌入城市的“民工潮”。他們的住宿主要是由雇主和單位免費提供。

此后十年正是城鎮住房體制改革的關鍵十年，是城鄉一體化理論框架與理論體系開始建立，研究內容日臻完善時期的十年。1999年《住房公積金管理條例》頒布，2002年做了修改；2004年中央一號文件提出：“保障進城就業農民的合法權益。健全有關法律法規，依法保障進城就業農民的各項權益。推進大中城市戶籍制度改革，放寬農民進城就業和定居的條件。”住建部2005年發布的《意見》中關于自由職業人員可申請繳存住房公積金的用意也就有了其歷史背景。

如何解決“農民工問題”，大致可歸為兩個觀點：

一是學者的觀點，讓農民工在城市住下來，“三農”問題將不存在。

二是國家政策研究中心提出的：創造將農民工轉化為穩定的城市產業工人和市民的制度環境。這兩類觀點中無論是“住下來”還是轉化為“穩定產業工人和市民”，都有一個內在的共同點，那就是解決他們“住”的問題，或者說房子問題。

住建部2005年發布的《意見》所提到的“有條件的地方，城鎮單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金；城鎮個體工商戶、自由職業人員可申請繳存住房公積金”可以看作是響應政號召策的試水。

對比2005年的意見和2015年的送審稿，還有很重要的一點就是：送審稿中明確說明了個人繳存也“享有提取、貸款等權益”，從側面佐證了05年《意見》重點不在于對02年《條例》的突破，更多的是帶有“摸石頭過河”試探性的意味。此項政策十年的不溫不火，主管部門對各地管理機構執行也好，不做也罷的溫和態度，怕是于此有著一定的聯系。

在這個階段，這部分群體務工的目的很明確，就是謀生。同時，城市對農民工是“經濟吸納，社會排斥”，這種類歧視化的差異，貫穿了這十年，直至現在他們還未能公平分享醫療、就業、教育等保障性的改革成果。所以，他們極少考慮在務工城市安落戶的問題，更不要提繳存公積金貸款購房了。2005年的《意見》自然是曲高和寡。

2010年的中央一號文件首次使用了“新生代農民工”的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題，讓新生代農民工市民化。

新生代農民工也就是20世紀80年代以后出生的第二代農民工。

他們的父輩隨著年齡的增大逐步返鄉，他們陸續進入城市成為“非全日制從業人員以及其他靈活就業人員”的主體。由于成長的社會環境發生了巨大的變化，他們在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市認同感、生活方式、工作期望、與農村家庭的經濟聯系等方面與父輩迥然不同。

國社科院研究員王春光用更為“學術”的語言對他們進行了描述：新生代民工有76%未婚；基本上沒有務農的經歷，很多是從學校畢業后就直接外出的，甚至連基本的農業常識都缺乏；從動機上看，他們基本上不是基于“生存理性”外出，而是更多地將流動視為改變生活方式和尋求更好發展的契機。他們與父輩對待城市的感情也是截然不同，如何通過自己及家庭的努力留在城市生活，是他們實實在在的“城市夢”。

而此后所有針對這個群體的政策利好均透露出兩個基本目的： 一是“通過政策調整拉動內需”，二是“實現農民工權益公平”。這其中當然包括解決住的問題。由于父輩未能享受到城鎮住房改革的紅利，他們僅憑自身努力要完成市民化的轉變，近乎于奢望。此時，擴大住房公積金制度范圍也就有了人群基礎，是區別于05年《意見》的，是由下而上的政策需求。

2014年9月，《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》（國發（2014）40號）明確提出要“逐步改善農民工居住條件”、“有序推進農民工在城鎮落戶”“逐步將在城鎮穩定就業的農民工納入住房公積金制度實施范圍”。住房公積金第一次在了為創造農民工市民化的制度環境中扎下了根。隨后住建部、許多省都相繼出臺了做好農民工繳存使用住房公積金工作的通知或意見，2015年12月28日，陳政高部長在全國住房城鄉建設工作會議強調將進一步推動住房公積金改革，推動將農民工和個體工商戶納入住房公積金體系，相信新《條例》中農民工繳存住房公積金，享受相關權益的部分應該是已成定局。

但這不是農民工繳存住房公積金十年蹣跚不前，舉步維艱的全部原因。公積金管理機構還需要考慮政策落地帶來的種種問題，可以預見的就必須提早防范。由于這群體本身的流動性、不穩定性，以及人們的思維慣性，總給人一種困難大于收益的表象?？紤]問題周全必然帶來的是高企的行政成本，以及對繳存、貸款、提取等方面的諸多限定，這其中也不排除主動提高門檻，防范問題的慣性思維做法。

這“最后一公里”走的實在有些艱難。我們也沿著他們的路線來簡單地梳理一下，住房公積金和他們還有怎樣的交集。

進城務工，大多是鄉黨之間的幫帶。最早出去的人在某個城市站住腳了，賺了錢，衣錦還鄉后再回到城市的時候，可能就會帶著自己的幾個親友來共同致富，親友再帶自己的親友……依靠這種根系般的衍生，就促成了“某個地方的人多在某個城市打工，某個地方的人打工多從事某種行業”的實際情況。他們的住宿也大多隨著自己的經濟狀況的改變而改變。從最早的雇主免費提供，到租住棚戶區，再到環境地段好一點的小區，直到自己買房完成市民化。

這個從免費到付費再到免費，從租住到自住的過程，其實就是我們城市化的過程。被詬病為城市“牛皮癬”的貧民窟和棚戶區，實質上是農村與城市血液交換的中繼站，是農村優秀人才登陸城市的第一站，沒有棚戶區低廉的生活成本，城市是吸納不了這些人的。棚戶區改造一批，一定后在其外圍再出現一批，這就是城市自我生長的一種方式。城市只要有生命力，棚戶區就不會被消滅，棚戶區扎根的地方就是城市發展的方向，這比拍腦袋規劃城市發展框架要經濟科學的多。

房子不是商品，是服務，是由交通、教育、醫療、治安、學區、乃至樓向、結構、采光乃是未來的城鎮規劃等共同提供的綜合服務。價格決定在出價最高和賣價最低的兩類人手中，市場總會以最低的價格，提供最優的服務給需求者。將住房公積金增值收益用于廉租房建設的補充資金，短期看是拉低賣價，長遠看實質是吸引了更多的需求者，他們之間的競爭會將廉住房數字價格推高到市場真實價格，進而推高整個城市房價，使得新生代城鎮居民獲得城市化的紅利，吸引下一輪的新市民。

所以對住房公積金支持棚戶區改造，支持廉租房建設的認識不能停留在短期的住房保障層面上，它應該是為城市建設吸納優秀人才，積蓄后備力量，保持城市生命力的長期政策中重要的一環。住房公積金必須發揮它應有的作用，支持廉租房建設根本不應該被詬病。

農民工群體的確具有人的流動性和收入的不穩定性。但是農民工群體的流動性，是有著自身特點的，他們的流動是有業的流動，他們并不存在就業問題。他們流動性的強弱，往往取決于出生地和務工城市之間的經濟差距，取決于務工城市的包容程度。公平競爭的環境，健全的保障體系，更好的工作生活條件……城市的經濟發展水平以及開放包容程度決定了農民工的流向和流量?！傲魉桓?，戶樞不蠹”，貨幣流通才能經濟繁榮，人才流動才能平衡區域發展。流動絕不是一件壞事。

在自主自愿繳存的前提下，最基礎的工作就是賬戶的建立。在現有技術水平下，農民工的流動性對住房公積金管理帶來的難度并不大，是完全可以做到的。它只取決于管理者是否愿意吸收和接納這部分人群。至于賬戶如何管理之類技術問題，他只是管理者思維方式和操作習慣該如何延續，似乎沒有討論的必要。

據國家統計局《2014年全國農民工監測調查報告》在務工地外出農民工16821萬人，他們的流向由大城市向地級市、小城鎮依次減少。其中自購房的農民工占1%，在自購房農民工中，在小城鎮購房的農民工占49.1%。他們的買房方向正好與流向相反，從小城鎮到地級市、大城市。2014年，農民工人均月收入2864元，比上年增加255元，增長9.8%。但整體收入水平較全日制工作人員還是偏低的。農民工收入穩定性和就業流動性的平衡點，恰恰就在地級市以下。而地級市以下的住房公積金資金使用率，是明顯低于東部發達地區和大中型城市的。為農民工建立住房公積金制度，也正好能夠解決這個問題。

與之相配套的是如何靈活地、公平地保障他們提取、貸款等權益?！稐l例》明確住房公積金歸個人所有，符合提取條件正常辦理就可以了。如果確實認為流動性是個問題，那么就人性化一下，適當放寬一下支取條件，比如與單位解除勞動關系后便可以支取……

大家擔心最多的就是貸款風險問題。他們是否與其他人員一樣，有足夠的還款能力，是否會按時還款，貸了款不再繳存怎么辦，貸了款不再還款怎么辦……

這個群體的收入情況，我們剛才已經提及到了，不算太高但遠高于城市最低收入，加上其他家庭收入(農業收入)，通過貸款的方式在地級市以下購房自住住房，還款能力是完全具備的。而個人信用是一個將來的評估和預期，工作穩定并不意味著信用良好，工作不穩定同樣不能說明信用就差。

銀行或公積金中心放貸行為，從根本上講只是將借款人的資產或信用，從流動性較低的形式轉換成流動性較高的形式，這也就是抵押的實質。

所以，只要抵押能夠做好，風險就能管控好。 排除不可抗力因素，房產抵押最大的潛在風險就是房價下跌。要求借款人必須有不低于協定比例的自付資金，也就是對此的防范。也就是說，對房地產市場或者說經濟形勢預期較好，降低首付比例是常有的做法，當然為刺激經濟上行，通常也會這樣做。換言之，房價不跌，就沒有風險，維持房價是最低的要求，房價保持上漲態勢則就更好不過了。

說到這里，我們就又回到上面已討論過的，如何保持房價上行態勢，那就是吸引兩億農民工，吸引更多的人進入城市，保持城市旺盛的生命力，形成一個良性的自我更新。城市本就是資本積累和循環的空間結點，是社會制度下的人造環境，吸引人才，吸引資本，靠的就是城市的優越的制度，包容的胸襟，河海不擇細流方能成其大嘛。住房公積金制度作為一項和城市建設聯系最緊密的制度，更是要與時俱進，自我革新，在城市化中發揮積極的作用，方是十年砥礪，不忘初心之舉。

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